下载房天下APP

扫码下载房天下APP

房天下 > 百科 > 土地财政

土地财政相册

基本信息

中文名
土地财政

编辑 上传视频 土地财政

土地扩张与征占的机制

土地财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于基金预算收入,属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

重要性

2019年,全国一般公共预算收入是190382亿元,全国政府性基金预算收入84516亿元,加起来的总和是27万4898亿元,约占GDP总量的28%左右。
而2019年全国的国有土地使用权出让收入为77914亿元,约占全国政府收入的28.34%,也即是说2019年我国政府对土地财政的依赖程度为28.34%。
2020年由于税收收入略微减少、土地出让金收入大幅增加,所以预计政府对土地财政的依赖程度可能会上升到30%以上。
因为2020年全国300个样本城市的土地出让金增长了16%,如果按照这一幅度计算的话,全国国有土地使用权出让收入将会飙升到9万亿,增加了12466.24亿元。

定义

土地财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫第二财政。中国大陆搞城市经营和土地财政,最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制,政府要先收购私有土地,进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制,往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁,低价收购他人的土地使用权,并不是公平交易,以此牟取暴利,造成民怨沸腾。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》(已被2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》废止,不再具备法律效力),而不是全国人大的《物权法》。

土地财政

现状

在很多地方,第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上,这些地方政府最核心的做法是土地整理,就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后,进行招拍挂,价格就会翻几番。

土地财政

原因

对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区,欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑,“土地财政”必然成为政府收入主要来源。“土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。土地都是通过买断的方式使用几十年,这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔,根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。

土地财政

利弊

土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,可谓利弊互见。

在中国,土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情。这十几年,中国城市建设突飞猛进,其奥秘就在城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展,市民生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。

土地财政

但是,问题也由此而生。

第一,土地财政恶化了国民收入分配,抑制了民间投资。本世纪初,就有财政专家研究提出,当时中国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施,大力调整国民收入分配格局,但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是,土地收入大多集中用于城市,城乡差距和和地区差距,不仅没有缩小,反而更加扩大了。

第二,政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端,过度的发展占用了大量社会资源,与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。

第三,更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。土地出让收入由本级政府“自收自支”,长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈,老百姓深恶痛绝。在此过程中,少数党政干部财大气粗,挥金如土,为所欲为;同时“土地寻租”活动愈演愈烈,公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜,公众反应强烈。

第四,土地财政机制不改变,保护耕地、保护农民的合法土地权益,只能流于空谈。同时,土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。而在中国现实中,由于集体土地不能开发房地产,现有的开发商其实处于天然垄断地位,这使其有可能大肆抬高房价,广大中低收入市民的住房问题,很难得到解决。

总的来看,在中国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是,随着改革的深入,其制度弊端也越来越明显、突出,已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后,应该切实落实科学发展观,让土地财政逐步退隐历史舞台。

中国主要是借鉴香港的土地批租制。但是,香港的土地管理与土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。而恰恰这一点,我们没有学。

之所以如此,也是由当时复杂的历史条件决定的。上世纪80年代中后期,国家土地管理局成立,负责统管全国城乡地政,逐步推行有偿使用土地制度改革。然而,当时许多地方政府和一些中央政府部门,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢。

当时的主要矛盾,是如何推进土地有偿使用制度改革。在这种情况下,土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能,可以说是一种历史的必然。但历史不会有终点。旧的矛盾解决了,新的矛盾随之产生。

随着市场经济体制的确立,大约在20世纪末期,土地有偿使用制度全面建立起来,土地财政也逐步形成,政府经营土地的弊端才越来越显现出来。如果说,当年学香港只学了一半甚至不到一半,是个历史的欠账,那么,这个欠账总归要还,恐怕到了该还账的时候了。

土地财政

办法

部分专家认为:一方面,在现行的房地产税费政策下,地方政府是最大的受益者之一,这种巨大的利益诱惑,必然大大刺激地方政府的卖地冲动;另一方面,“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用,地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升,而房地产税费最终会转化为商品房成本,由购房者买单。“要从根本上解决当前‘土地财政’困局,改变单纯依靠土地出让金房地产税收为主要收入的财政现状,应该尽快开征物业税。”

土地财政

但是实际上,也有专家认为仅仅依靠税务财政来解决会导致严重问题,数据显示,2011年,我国全部税收收入中来自流转税的收入占比为70%以上,而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达92.06%,而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税,个人纳税不过占2%。2012年个税起征点上调后,今年个人直缴的比例还会更低。在严格意义上,中国没有真正的“纳税人”。这就是为什么税收高速增长,居民税负痛感却不敏感的重要原因。

任何一种改革,如果想成功,前提就是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议,通过直接增加财产税等新的地方税种来来补偿土地收入,将足以引发比希腊更加严重的社会骚乱。这种非帕累托改进,对任何执政者而言,无异于政治自杀。在现有的政治制度下,社会暴乱乃至“大革命”都是完全可以预期的。

1862年,美国的税改取消联邦土地收入,改征地方财产税,纳税人从联邦政府处获得财产,然后向地方政府缴税,总的负担没变,收入在不同政府间切换。但在中国这样的税收结构下,就算是中央真的可以下决心减税,也不过是减少了企业的负担,减税并不能直接进入居民个人账户。因此,对居民人而言,增加财产税就是支出净增加。这样的改革方案,在一开始就注定会失败。

调查

国土部下发的一份《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》(下称《通知》)。《通知》在2009年9月初下发至各地,并要求地方在汇总相关数据后于下月上报国土部,《通知》中要求地方政府上报的数据年份为2006年、2007和2008年。与其他调研相比,此次《通知》规定的地方市县政府需要上报的材料多达12项,包括三年间的建设用地供应总量、结构及来源于储备土地的情况、土地储备资金管理情况、储备机构借商业银行及其他金融机构贷款余额情况等。在土地供应这块,地方需上报年度土地储备面积,以及到了年底已经完成前期开发但尚未完成供应的土地面积等。尤其地方政府通过土地储备机构获得的土地出让收入也成为调研重点之一。上述三年间,地方政府通过土地储备机构供应土地的价款、各地土地出让收入情况都需要上报。

土地财政

房价

根据《通知》,国土部要求各省级政府要以建立土地储备制度的市、县(含独立于设区市本级的区)为调查单元开展调查,调查完成后,以纸质和电子方式逐级汇总相关数据。国土部还将选择部分城市进行实地调研。国土部此次的《通知》也关注到了地方土地储备机构“收支”问题。在一份表格中,地方政府就需要填报土地储备资金来源(土地出让收入、贷款等),土地储备资金支出(前期开发、拆迁补偿等),以及资金结余等内容。总之,表面上,《通知》试图“全面了解目前各地土地储备制度建设和运行情况,研究分析当前土地储备制度运行中存在的问题,提出完善土地储备相关制度建设的政策建议和措施”。据国土部总体监测数据,全国土地出让总收入逐年高涨,2006年为7000亿元左右,2007年受到楼市过热影响,当年土地出让收入高达13000亿元,2008年又因楼市下行而回落至9600亿元。

地方政府的财政收入之命脉在于土地出让收入,因为这种模式,推高了地价并造出了一个个地王,同时又反作用房价,形成新的房地产泡沫。远超出实体经济发展速度的房地产泡沫对整个中国的经济和金融都或将产生致命毒害,社会就业。在这种祸害紧密相依的情境下,地方政府的财政收入模式必须作为焦点和切入点进行深度解剖思考,以获得一种既提振经济,又防止房地产极度泡沫的新经济增长模式。必须应对的2010年的中国经济“悖境”,这或许是这次国土部紧急调研背后的深意吧。

土地财政因其大量卖地,一般会使土地的价格降低从而降低房价。但是由于政府大量发行钞票抵消了其推动地价降低的趋势。

国外情况

我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”,但国外主要通过对存量土地征收物业税房产税等方式创造财政收入,这样既体现了公平性,也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且,主观上也会促使政府平抑地价,而不像我国千方百计抬高地价。

根源之辩

土地财政的根源是否在于分税制,一直遭遇业内人士的激辩。

有人认为,1994年的分税制改革后,财权过分集中在中央政府,地方的财权和事权不对称,地方不得不另辟财源,土地财政应运而生。这个分析看上去有道理,但并不准确,地方财政赤字的主要原因是支出增长过快,特别是金融危机期间,执行拉动内需的政策,各地无不大干快上,地铁、公路、机场等基础设施投资猛增。支出超过收入,地方政府只好用卖地收入和土地抵押贷款弥补不足。

用土地作为抵押,获得银行贷款,这是土地财政的重要组成部分。地价不仅影响卖地收入,而且在很大程度上决定了地方政府债务融资的规模。官方数字表明,截至去年年底,全国共有各类地方政府融资平台8000多个,贷款余额8万多亿,相当于中央和地方政府一年的财政预算总收入。

“土地改革的核心矛盾在于征地改革,征地制度难以破除的原因在于地方政府对土地财政的依赖。”在不少代表看来,所谓土地财政依赖症,即是指地方卖地收入占到了地方可支配财政收入的一半以上,甚至更多。很不幸,全国绝大部分城市都患上了土地财政依赖症。

虽然两会上,各个界别的委员和代表们对于这个事情都痛心疾首,表示必须改马上改。而作为当政者来说,或许才真正能体会个中滋味。但是地方政府却不能这么做,因为土地是国有资产,土地价格最起码要地市一级政府才有决定权。于是,每次只能在明明没有市场的情况下,仍然要去卖地,地卖不出去,再上报,再等降价。等地方政府反映完了,市场可能已经出现了变化。

对于分税制改革,天津财经大学财政学科首席教授李炜光屡有呼吁。早在2009年12月31日,李炜光教授就曾表示:我们说的土地财政它造成了今天这个局面,就是说地方政府要追求GDP、要追求地方的财政收入。

相关报道

2014年,地方政府土地出让收入又创历史新高。

日前,财政部公布了最新2014年财政收支情况:地方政府性基金收入4.99万亿,其中国有土地使用权出让收入4.26万亿,同比增加1340亿元,增长3.2%。

国有土地使用权出让收入通常由四项政府性基金收入构成,其中土地出让金收入占国有土地使用权出让收入约95%。

2014年财政预算报告曾对国有土地出让收入主动下调。预算报告对地方政府性基金本级收入为4.31万亿元,下降10.1%。其中,国有土地使用权出让收入3.63万亿元,下降11.8%。

2014年,地产市场萎靡不振,土地成交下滑并时有流拍的案例发生,但最终地方国有土地使用权出让收入不仅没有下降,反而比预算收入增长17%。不过,与2013年地方政府出让收入同比增速44.6%相比,增速已大幅放缓。

相关资讯(374条)

查看更多
  • 土地财政也要“动态清零了“!

    2022年4月20日,中国财政部公布了《 2022年一季度的财政收支情况 》,在这个收支情况中, 关于 房地产 部分 的收入 出现了 “暴跌” : ,地方国有土地使用权出让收入11958亿元,同比下降27.4%,这说明土地财政在一季度确实...

    来源自大山说房阅读人数832022-05-06

  • 摆脱土地财政依赖,地方经济还需多元发展

    近年,关于城投债的争议不断。2023年,城投债到期规模合计约近5.7万亿元,达历史峰值。根据中诚信国际的测算,部分省份短期偿债压力较大,需要关注其债务风险。

    来源自时代周报阅读人数82023-05-29

  • 土地出让收入下滑 短期内地方土地财政继续承压

    今年前三季度,全国土地出让收入持续下滑近20%,导致地方土地财政收入压力持续加大。房地产市场的持续调整、企业资金压力以及政府推地信心不足等因素都导致了土地出让收入下降。虽然部分城市加大了对房地产的支持,但新房销售仍然疲软,这将继续制约开发...

    来源自南宁房小秘阅读人数72023-10-27

参考文献

1、凤凰网:解析土地财政 [引用日期2021-01-14 16:12:20]

2、去年"土地财政"创新高:地方卖地收入超四万亿 中国经济网[引用日期2021-01-14 16:12:20]

免责申明:天下百科内容由网友共同编辑,不代表天下百科立场。如您发现词条内容不准确或不完善,欢迎参与修正 立即前往>>