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城中村相册

基本信息

编辑 上传视频 城中村

从狭义上说,城中村是指农村村落在城市化进程中,在城市建成区范围内失去或基本失去耕地,仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄  ;或全部或大部分耕地被征用,农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区,亦称为“都市里的村庄”。
从广义上说,城中村是指在城市高速发展的进程中,滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。

社会问题


国各大中城市的城中村规模还依然十分巨大。2006年至2010年5年间,北京市对171个“城中村”进行了综合整治,根据推算,北京还有100余个城中村。

温州建成区有138个城中村,近十多年来政府和村庄都在酝酿改造方案,但还没有一个城中村被彻底改造,从而完全融入城市。上海、武汉、成都、重庆、合肥、郑州、宝鸡、银川、呼和浩特、贵阳等全国多数城市也同样出现了城中村现象。

城中村改造建设研究员指出,城中村的改造建设是群众利益的一次大的调整,势必造成各种矛盾的冲突。要建立和健全城中村改造工作的协调机制,各相关部门和城区、施工单位间要加强协调和沟通,进一步形成整体合力。

“城中村”是城市的一块“夹缝地”,这种独特的地位和现象,必然会带来一系列的社会问题:

(1)人口杂乱,“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。

(2)城市规划滞后,违法违章建筑相当集中,“一线天”“握手楼”“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差,村民居住环境差。

(3)基础设施不完善,卫生条件太差。各种管线杂乱无章,排水排污不畅,垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤,存在严重消防隐患。

(4)土地使用存在诸多问题,宅基地工业用地商业用地相互交织,非法出租、转让、倒卖,管理混乱等。城中村不仅影响城市的美观,也阻碍城市化进程,制约着城市的发展,已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。 城中村

土地现状

“城中村”土地权利现状包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。
“城中村”土地所有权状态
根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定,具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地自留地、自留山,也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中,位于城区边缘而被划入城区,成为城市的一部分,既有城市的一些习性,又摆脱不了农村固有的特质,是二者的混合体。
“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类:
(1)已“撤村建居”,土地被国家全部征用,农民不再享有集体土地所有权,村已经被城市完全包围,原农民已全部转为居民,只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”,它经过改造已融入城市之中,不再是“城中村”改造的对象。
(2)正在“撤村建居”。土地大部分被征用,土地所有权部分属于国家所有,部分属于集体所有,但原农民未转为居民。
(3)尚未“撤村建居”,但已列入城市框架范围,土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”,是通常所说的要改造的“城中村”。
“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权集体土地所有权两类,两种土地所有权从表象看,仅是所有权主体不同而已,但其实质是不平等的,表现在:
(1)国家所有权的权利主体是国家,而集体所有权的权利主体为集体。根据土地法第10条:集体所有权的权利主体又分为:乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化,且是单方的,只能由集体所有权向国家所有权转化,而不能是国家向集体所有权转化;同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。
(2)集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的,我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定,方式为出让,这种行为其实质可以看作是一种买卖,只不过是一种强买强卖罢了,只有一方当事人(国家)的意思,几乎是容不得对方(农村集体)意思表示,农村集体只有强制取缔的义务,这就难以保证交易的公平了,自然出现了现实中征地赔偿款太低,侵害农民权益的事件的发生。
(3)两种所有权的权能上也是完全不平等,主要体现在两种土地使用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大,“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势;同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”,为征用后转让土地使用权获得商业上的利益,因此,农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价,甚至漫天要价,凭此来保留其土地所有权,村落在城市中得以延续。
“城中村”土地使用权状态
“城中村”现实存在的情形:
①大量的违章违规建筑存在,而没有任何规划与建设部门的批准;
②存在大量乱占、乱圈地现象;
③非法租赁土地;
④以土地入股开办各种实业;
⑤用集体土地抵押贷款
⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性,多样性,复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性,是它拥有旺盛的需求市场,土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。 城中村

城市隐患

“城中村”另外一种情况:在城市化过程中,由于城市化速度快速推进,但城市建设相对落后,特别是对外来人口管理跟不上,引发了所谓“城中村”现象,即是指城市郊区出现的已经转变为以从事工商业为主的村落。这里是外来人口的主要居住区,生活与生产设施比较简陋,治安状况较差,成为城市进一步发展的隐患。

名词介绍

现代观念

城中村的内部通常没有统一的规划和管理,以低矮拥挤的违章建筑为主、环境脏乱、人流混杂、治安混乱、基础设施不配套、游离于城市管理体制之外,成为了都市的“癌症”。
从地域角度上讲,它属于城市的范畴。从社会性质的角度上说,仍保留了传统农村的因素。具有城市与农村双重特征的城中村究其产生原因,同中国的城乡二元体制、以及土地所有制度等多种因素有关。同时,城中村也被许多学者认为是具有中国特色的贫民窟的表现形式。
而中国的市长们则把贫民窟看成是城市的疮疤,千方百计要驱赶和强行拆毁。贫民窟确实不美观,治安差,但贫穷并不是农民自己的罪错,不能让他们富起来,也住进高楼大厦才是政府官员的过失。如果真想加速城市化,则应该正视贫民窟的存在,甚至允许在一段时间内有所扩大,以大大降低城市化的成本,从而大大加快中国城市化进程,使中国最大限度地从城市化的积聚效应中获益。因此在改造“城中村”过程中,妥善安置外来人口,让他们有能够继续安身立命的廉租屋,是一个重要问题。

实施改造

"城中村”具有农村和城市双重特征,是城市化进程中的历史产物。今后北京城市建设不断发展,还要在郊区建设更多新城和职能中心,使更多地区成为新的“城中村”,因此改造“城中村”将是一个漫长的历史过程,是一项长期工作,并不是改造完了这231个“城中村”,就彻底完成任务了。
因此研究如何改造“城中村”也是一项长期的历史任务。必须给予高度重视。城市化进程的加快,使一些处于城乡结合部的村庄,融入城区,成为“城中有村,村里有城,村外现代化,村里脏乱差”的地区,严重地阻碍了城市精神文明建设的普及与发展;不利于城市整体规划和建设。“城中村”在从乡村向城市转变过程中,因土地、户籍、人口等多方面均属城乡二元管理体制,没有完全纳入城市统一规划、建设和管理,其发展有很大的自发性和盲目性,在生产方式、生活方式、景观建设等各方面仍保留浓厚的农民特征,因而影响了城市基础设施布局,乃至城市整体规划的实施。“城中村”的长期存在,已经成为我国很多城市发展面临的一个难题。大量的“城中村”存在于都市之中,给城市建设和管理带来很大的负面影响,而改造“城中村”的难度极大,如何改造“城中村”,是全国几乎所有城市都正在面临的重大课题。深圳、广州、福州、南昌、天津、青岛、太原、西安等很多城市在改造“城中村”过程中都碰到了很多问题,也积累了不少经验教训。
那么,北京改造“城中村”应该怎样搞呢?当前,由于国家拆迁政策和土地政策的调整,居民和农民产权意识和维权意识的提高,拆迁、征地难度非常大。而“城中村”大都建筑密度很高,外来人口多,很多村民没有工作,很多还是靠出租违章建筑为生。不同“城中村”的房屋土地产权混乱,土地和宅基地城镇产权和农民产权都有。很多“城中村”还保留着乡、村行政建制,还有很多农民集体企业财产,是当地农民赖以为生的生存基础,处理这些财产,解决安置农民就业问题更是巨大的难题。这些都给“城中村”的改造增加了很多困难。因此改造“城中村”必须因地制宜,要坚持“一区一策、一村一案”的做法。在统一制定政策前提下,区别不同情况,确定不同的改造方式,坚持维护村民合法权益的原则。维护集体经济和村民的合法权益,提升村民的生活质量,是“城中村”改造成败的关键。在这次的“城中村”整治工作中,市政府决定全市要区别不同情况采取相关政策:对征地未建形成的“城中村”,凡土地闲置不满两年的,责成土地使用者限期开工,逾期不建的,收回土地使用权;土地闲置满两年的,由原批准机关依法撤销其项目建设用地规划许可证,无偿收回土地,进入市政府土地储备。对因开发甩项形成的“城中村”,限期由开发商解决,确有困难的政府可给予一定的补贴,已经形成无主的“城中村”,由市、区政府出资拆除。对城市建设遗留下来、又没有危改和开发项目的破旧建筑形成的“城中村”,由市、区政府共同解决。坚持规划先行,将“城中村”改造纳入规划修编范畴,并按轻重缓急制定不同的解决对策和科学的改造计划,加快整体规划和开发建设。在具体做法上,“城中村”表现的形态有以下几种,应根据不同形态的“城中村”采取不同的改造方式:
第一种
位于城市建成区内,早已没有农民户口和农业用地,早已改成街道办事处、居委会城镇管理,撤消了乡、村行政建制,已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。这类地区实际上等同于城市的危旧房改造区,适用城镇房屋、土地、居民拆迁管理办法。可以采用成片改造危旧房的有关政策。但对其中的民工外来人口应该妥善安置,不能采取一律无偿轰走的办法。因为这些地区是外来人口的集中居住区,是低收入人群住得起能够栖身的少数地区,而这些低收入民工是对北京的经济发展做出了重大贡献的,不能歧视他们,让他们流离失所。城市化进程就是大批农民进入城市能够世世代代生存下去,彻底转变为城市居民,可以享受城市现代生活。但前提是农民进城能够就业居住,有生活基础。留美华人学者文贯中先生曾写过一篇文章《“城市化”无法避免“贫民窟”》指出:正是因为存在贫民窟,才使得城市特别有活力。贫民窟的存在,使得城市扩大的成本特别低,包容性特别强。贫民窟房租低廉,同为天涯沦落人的邻居对新来者多相濡以沫,抱有多一层的同情和照顾,使新移民比较容易找到安身立命之地。生活在贫民窟的大部分新移民一二代之后,便融入主流社会。这不但发生在美国的纽约和芝加哥,也发生在中国的香港、北京和上海。北京的浙江村当年一片脏乱差,经过十几年的资本积累和改造,现已成为充满活力的商厦群。美国的市长们十分精明,知道城市的发展离不开新移民的不断涌入,所以不但允许贫民窟的存在,而且相互之间展开争夺人口的斗争。
第二种
村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用,变为城市建设用地,村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会,农民也已农转非,成为城镇人口,但农民宅基地还未被征为国有,宅基地房屋产权还是农民产权。对这些农民宅基地和房屋仍应按征用农民土地给予足够的补偿,拆迁房屋则可结合拆迁城镇私房和农民房的政策区别不同情况,制定相关补偿政策,妥善安置农民。特别是对无业、无生活来源的农转非人员,要建立相应社会保障制度。
第三种
“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有,村民以非农收入为主。土地已经全部或大部分被国家征用,虽然村中农民已全部转为城市户口,但农民宅基地还未被征为国有,其土地本质仍未发生变化,这部分“村”至今仍然还是“村建制”,实行村的管理方式。甚至还有不少农民集体财产和村办企业经济实体。良好的区位条件和低廉的建设成本使“城中村”出租房屋比率相当高,房屋出租加上村里的分红收入,可以使村民们过上相当富裕的物质生活,有些村民的平均生活水准甚至已远远超过城市居民,很多农民也已有自己的企业,主要从事一些初级饮食娱乐、交通运输、建筑业、农副产品和蔬菜零售等行业,或是以房屋租赁为主收职业。这些地区的改造难度最大。市场经济使政府已不能像过去那样解决农民就业问题,货币安置又很难达到农民满意。因此这些地方不宜强行将村内土地征用为城镇国有土地,农民原有集体企业财产可以仍归农民所有,可以改组为集体所有制的商贸公司,人口就地消化,就业就地解决,土地产权性质不变,仍归集体所有。对需要占用的土地,还可以用土地入股或出租的方式,年年有收入,以保证征地居民的生活来源。
第四种
还有部分耕地,仍是乡政府、村委会建制。还有不少人是农民户口。农牧种植业仍占一定比重的村落。这样的地区改造时,农民转为城市户口,乡政府改组为街道办事处、村委会改组为居委会,但土地产权和经济组织形式可以不变。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司,人员就业由农工贸股份公司就地解决,成为公司职员。可以用发展都市农业的办法,发展现代化农业,养殖业。如:工厂化无土栽培高档蔬菜、花卉;观光旅游农业;种植果园、药草;开展鸵鸟、孔雀、锦鸡、麋鹿等珍稀动物养殖;发展农牧产品深加工及不影响城市景观和环境的其它农工贸产业,以使农民能利用原有土地资源,熟悉的工作技能就能融入城市生活。用都市农业改造“城中村”是成本最低,效果最好的改造办法。
这次准备改造的231个“城中村”主要是第一、二种,今后则会转向第三、四种。我们要有充分的思想准备,对不同“城中村”采取不同的改造方式,“一村一案”,按不同情况把每一个“城中村”都改造好。既改变了城市面貌,又使当地居民受益,得到妥善安置。
但无论哪种改造方式,“城中村”改造都必须是由政府统一组织,统一规划,政府统一负责土地一级开发征地拆迁和市政配套工程建设,除了原已批给开发商的土地外,基本上尽量不采取商业开发形式,以避免造成很多后遗症和遗留问题。应该调动当地居民的积极性,争取采用政府搞规划设计,完成市政管线道路,适当补贴,居民组织住房合作社自己建房的办法进行改造。建成的房子产权归居民自己,余房可以出租出售,以减少矛盾和改造难度。总之,“城中村”的改造是一件好事,也是一件难事。需要集思广益,群策群力,调动各方面的积极性,妥善解决各方面的利益冲突,才能把这件好事办好。 城中村

成因

究其原因,在于“城中村”形成和发展的特殊性。从“城中村”的历史变迁中不难发现"城中村"形成的主要原因:
从客观上来说,是我国城市化进程的快速发展的结果。改革开放的20多年中,城市化的进程加速发展,我国的城市数目从1978年的320个发展到的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展,需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了,当地的农民,却仍然留在原居住地,并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场"城市包围农村"的运动发生了。村庄进入城市,形成了"城中村"。
从主观上来说,是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的,这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制,是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式,二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有,而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看,‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成,是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下,追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”因此,从“城中村”的历史变迁可以发现,土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权,由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金,土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村” 形成的进一步加剧。故而,我国“城中村”的改造也应从根本的土地制度及权利开始。

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参考文献

1、广州城中村相关 [引用日期2021-03-09 00:00:00]

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