土地二级市场，是土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场。即一般指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场。房地产二级市场也包括土地二级市场，即土地使用者将达到规定可以转让的土地，进入流通领域进行交易的市场。
一、明确适用范围
建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象为以划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营等合法方式取得的
国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整
宗地一并交易的情况。涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市
房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。依法取得的农村集体经营性建设用地使用权（含征地留用的农村集体经营性建设用地使用权）转让、出租、抵押，参照本意见执行。省政府及其有关部门关于
商品住宅用地详细规划调整、土地用途改变等土地使用条件有规定的，从其规定。
二、完善建设用地使用权转让规则，促进要素流通
（一）明确建设用地使用权转让形式。将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、
赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。
房地产转让涉及到相关法律法规规定需要办理相关手续的，从其规定。
（二）明确不同权能建设用地使用权转让的必要条件。以划拨方式取得的建设用地使用权转让，须经市县政府批准，土地用途符合《
划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《
划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。
以出让方式取得的建设用地使用权转让，应充分保障交易自由。
鼓励市场主体依法依规通过土地二级市场购买
存量建设用地，依据规划转型用于我省鼓励的产业项目建设。
探索实行预告登记转让制度。以出让方式取得建设用地使用权的，对
房屋建设工程已投资额未达到开发投资总额25％的土地，经市县政府批准，按照先投入后转让原则，允许土地使用权人转让土地、签订土地转让合同，到属地
不动产登记部门办理预告登记，取得预告登记证明文件，并在预告登记证明文件附记栏备注转让情况，待达到转让条件后，在90日内受让方可单方凭预告登记证明文件依法办理不动产转移登记，未申请登记的，预告登记失效；合同未约定投资额的， 按照市县政府确定的方式予以认定。建设项目转让前未办理规划、建设、环评、消防等审批手续的，可凭预告登记证明文件办理相关审批手续，建设项目转让前已办理相关审批手续的，可凭预告登记证明文件办理相关审批手续变更。办理预告登记后的土地在开发投资额达到土地转让条件前不允许转让，已投资额可委托有资质的机构进行认定。涉及政府原因的闲置土地，在依法消除政府原因后，可以适用本条政策。
作价出资或入股建设用地使用权的权能，参照
出让土地使用权的有关规定，其转让不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准。转让后，可根据权利人申请，保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。
（三）完善土地分割、合并转让政策。
宗地分割、合并转让，应有利于土地开发利用，分割、合并后的地块应在规划、用地等方面具备独立分宗条件，涉及公共
配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。
拟分割
宗地已
预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意的书面意见，不得损害权利人合法权益。用地批准文件或土地出让合同等文书规定或约定经批准才可以分割转让的，从其规定或约定。分割转让不影响规划执行和土地开发利用的，应予准许。项目配建的行政
办公楼、生活服务设施等涉及土地不得单独分割转让。
非
住宅用地与
住宅用地合并的，不得增加住宅建设规模。不同用途
宗地合并的，应依照规定明确各自比例，并在
不动产登记时予以注明。涉及剩余出让年限、容积率不一致的，在符合规划、不超过
宗地合并后土地用途法定最高年限的前提下，按照等价值原则重新确定合并后土地出让年限和容积率，也可在补缴一定年限
土地出让金或增容费后，按较长年限或较高容积率登记。
（四）实施差别化的税收政策。充分发挥税收政策对土地二级市场的调节作用。各市县政府可根据本地实际和需要，在省政府确定的税额幅度内，按照节约集约用地的原则，以促进
存量土地开发利用为目标，提出辖区内
城镇土地使用税差别化政策方案，报省政府批准后实施。
三、规范建设用地使用权出租，提高服务水平
（一）规范划拨建设用地使用权出租管理。以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定足额上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。
宗地长期用于出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。
（二）规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租期限6个月以上的，应当签订土地出租（转租）合同，具体出租（转租）期限由出租（转租）合同约定，不得超过20年，不得超过建设用地使用权剩余年限，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定，不需缴纳土地出租（转租）收益。
工业用地使用权出租后，
承租人在符合规划、不改变用途、与出租人书面约定同意的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径对现有
工业用地提高
土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
（三）建设用地使用权出租服务保障。市县自然资源主管部门应当提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的合法权益。统计分析建设用地使用权出租情况及市场相关数据，定期发布出租市场动态信息和指南。
四、规范建设用地使用权抵押，保障合法权益
（一）明确不同权能建设用地使用权抵押的条件。以划拨方式取得的建设用地使用权，应连同其地上建筑物一并依法依规设定抵押权；划拨土地抵押权实现时，应当从所得价款中按经确认的评估价格40％补交土地使用权出让金后，
抵押权人方可优先受偿。以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，
承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押，涉及租赁土地的抵押价值应按合同租金与
市场租金的差值及租期估价，其抵押权实现时，
土地租赁合同同时转让。
（二）放宽
抵押权人限制。自然人、企业均可作为
抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。
（三）放宽抵押物限制。允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，其设定抵押获取的资金，仅能用于本项目开发建设及运营管理所需。抵押权实现后，应保持原经营活动持续稳定，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。
五、健全服务体系，强化服务和监管
（一）建立土地二级市场交易平台。将各市县公共资源交易联网子平台作为土地二级市场公开交易载体，开设土地二级市场交易窗口，汇集、发布交易信息、提供交易场所、完善交易规则、办理交易事务，按照国家部署逐步推进线上交易平台和信息系统建设。未设立公共资源交易联网子平台的市县，其土地二级市场可按照就近原则，整合到已设立的相近市县公共资源交易联网子平台。对已有交易对象、符合交易条件，可自行
协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易。土地二级市场提供交易服务不得以营利为目的，确需收费的，按照公共资源交易管理有关规定执行。土地使用权人依法以
招标、拍卖、
挂牌等公开方式进行划拨
土地使用权转让、联营合作的应进入省级交易市场。
（二）完善司法处置和国有资产处置涉及建设用地使用权转让政策。对于因司法处置涉及建设用地使用权转让的，市县自然资源主管部门应建立司法协助机制，建立健全信息定期推送和执行联动机制，及时向人民法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况等，协助司法机关依法处置。司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。对司法机关处置土地有异议的，可提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。划拨土地司法处置的，由受让人按照经确认的评估价格的40％补交土地使用权出让金后，方可办理不动产转移登记。加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将
宗地有关情况如实告知当事人。
（三）优化政务服务。在土地二级市场交易平台内汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，落实“放管服”要求，大力发展“互联网＋政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，营造良好的交易环境，加强对窗口工作人员业务培训，提高办事效率和服务水平。
（四）培育和规范中介服务。根据土地二级市场业务需要，积极引入中介机构参与土地二级市场的资产评估、风险评估、抵押融资等专业工作；鼓励中介机构在土地二级市场交易平台中开设实名用户，发布供需信息，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等服务；鼓励有条件的市县探索政府负责指导和监管，中介机构负责搭建的集信息发布、市场交易、统计分析、市场研判等功能于一体的信息平台模式，做大做强中介服务；充分发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用。
（五）完善土地市场信用体系。加强对土地市场信用主体的信用监管，健全以“双随机、一公开”为基本手段，以信用监管为基础、重点监管为补充的新型监管机制。研究制定市场失信行为惩戒清单，对土地市场失信行为依法实施惩戒。对中介机构违法、违约行为进行信用监管，认定结果依法公开，引导社会中介组织诚信经营。
六、有关要求
（一）加强组织领导。各市县政府和各级有关部门要充分认识完善土地二级市场的重要性，确保各项工作举措和要求落实到位。自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管、金融等部门要建立共同推进土地二级市场建设的工作机制，明确分工，落实责任，做好人员和经费保障，有序推进土地二级市场建设。
（二）完善
配套措施。各市县政府要结合本地实际，加强政策研究，制定完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易办法和
配套制度，细化操作流程，提供法律、政策咨询等服务，引导交易双方通过土地二级市场交易。
（三）加强信息归集共享。逐步建立土地二级市场交易信息平台与
不动产登记信息平台的互通共享机制，积极推进与
不动产登记平台的有序衔接，促进部门信息共享。土地市场交易相关材料或信息能够直接通过共享获得的，不得要求当事人重复提交。
（四）重视宣传引导。通过报纸、电视、网络等媒体，加大对土地二级市场相关政策的宣传力度，扩大土地二级市场影响力、吸引力，充分调动市场主体参与积极性。合理引导市场预期，及时回应公众关切，营造良好的土地市场舆论氛围，提升市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，切实提高资源利用效率。
七、本意见自印发之日起施行，有效期3年。
海南省人民政府办公厅2021年9月10日
2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》并于2019年7月由国务院办公厅印发，对促进一二级土地市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、推动经济高质量发展具有重要意义。
作为土地二级市场的顶层设计，指导意见确立了一系列基础性、系统性制度安排，土地二级市场运行发展中存在的交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务监管不完善等问题将得到根本解决。
政府在土地二级市场中的职责和作用主要是制定交易规则，保障公平竞争，加强服务监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。指导意见重点明确不同权能建设用地使用权转让、出租、抵押的必要条件，实现交易规则统一、透明，平等保护各类市场主体合法权益。措施主要包括完善转让规则促进要素流通、优化划拨土地转让流程、保障出让土地交易自由，促进存量土地进入二级市场转让盘活；放宽对抵押权人的限制、大力支持民营经济发展，自然人、企业均可作为抵押权人依法办理不动产抵押相关手续，并探索允许养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资；实施差别化的税收政策，鼓励各地在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，适当提高土地保有成本，降低流转环节税负，鼓励存量低效土地入市流通，真正激发市场活力。 
土地二级市场
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